Paolo Savona mette Bruxelles con le spalle al muro

Con una serrata diagnosi sulle lacune e le inefficienze dell’attuale architettura dell’Unione Europea , e con precise proposte per più efficaci politiche monetarie e fiscali ed un’Europa più forte e più equa

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di Giorgio Vitangeli

Due cose appaiono ora chiare, dopo che il ministro per gli Affari Europei Paolo Savona ha reso noto il piano da lui inoltrato a Bruxelles “per un’Europa diversa, più forte e più equa”. La prima sono le ragioni vere per cui la sua nomina a ministro dell’economia ha suscitato nella Commissione Europea una così tenace opposizione, che ha trovato sciagurata sponda in ambienti istituzionali italiani. La seconda è che le accuse di euroscetticismo nei suoi confronti erano del tutto fuorvianti e pretestuose. Savona infatti non rema contro l’unità europea; al contrario: sottolinea con rigore scientifico le lacune, le distorsioni, le insufficienze dell’architettura attuale dell’Unione Europea e della sua politica economica e monetaria, che sta creando in tanti europei insofferenza ed avversione nei confronti dell’Unione Europea, mettendone a rischio il processo unitario, e suggerisce precise misure per una nuova architettura istituzionale della politica monetaria e di quella fiscale. Egli mira con ciò non a correggere semplicemente la “governance”, cioè le regole di gestione, ma ad instaurare una vera “politeia” cioè una politica europea che persegua il bene comune, e ricrei così l’empatia tra i popoli europei e il grande disegno dell’unità del continente. Dunque: egli punta non a distruggere l’Unione Europea, ma a salvarla, se ancora è possibile.
Perché allora a Bruxelles, e non solo a Bruxelles, si è manifestata tanta avversione davanti all’ipotesi che Savona divenisse ministro dell’economia nel nuovo governo italiano?
Una prima spiegazione, un po’ ironica, la dà lo stesso Savona, mettendo quale incipit del suo piano quel brano de “Il Principe” in cui Machiavelli avverte che “non esiste cosa più dubbia a riuscire, né più pericolosa a maneggiare, che farsi capo a introdurre nuovi ordini, perché lo introduttore ha per nimici tutti quelli che degli ordini vecchi fanno bene, e ha tepidi defensori tutti quelli che degli ordini nuovi farebbero bene”.
Il fatto è che per affrontare alla radice i problemi della nostra economia bisogna anche “introdurre nuovi ordini” nell’architettura istituzionale europea. E sono non pochi, a cominciar dalla Germania, e dai burocrati di Bruxelles, quelli che dell’attuale architettura dell’eurozona “fanno bene”. Bene per sé, naturalmente.
Ma c’è un altro inconfessato motivo per cui un Savona ministro dell’economia in Italia è stato visto a Bruxelles come il fumo negli occhi. Egli infatti è un prestigioso economista che nella sua lunga carriera ha fatto completa esperienza in tutti gli ambiti dell’economia: dai problemi del sistema monetario, quand’era all’Ufficio Studi della Banca d’Italia, a quelli dell’economia reale, quale Direttore generale della Confindustria; da quelli del sistema bancario, quando era presidente o amministratore delegato di grandi banche a quelli della responsabilità di governo, per non parlare della sua brillante carriera accademica. Insomma: Savona sul piano della scienza e dell’esperienza economica a Bruxelles poteva mettere tutti con le spalle al muro. Come ha fatto ora col documento “per un’Europa diversa, più forte e più equa”.

Una analisi serrata

Il suo “piano” inizia con un’analisi lucida e serrata sui limiti attuali delle istituzioni europee, riconoscendo però, senza ambiguità, che “l’abbattimento delle barriere doganali vissuta dal Trattato di Roma in poi è stata un’esperienza altamente positiva” e che per il Governo italiano “il mercato comune, di cui l’euro è parte indispensabile, è componente essenziale del suo modello di sviluppo”.
Dunque, nessun “euroscetticismo” a priori, ma la constatazione, inconfutabile, che “l’assetto istituzionale dell’Unione Europea e le politiche seguite non corrispondono pienamente agli scopi concordati nei Trattati”. E dunque, se si vuole davvero raggiungere gli scopi concordati quell’assetto istituzionale bisogna correggerlo, e quelle politiche mutarle.
Vale la pena a questo punto ricordare che tra gli scopi elencati all’art. 3 del Trattato sull’Unione Europea, accanto ad indicazioni ovvie (promuovere la pace e il benessere dei suoi popoli, senza frontiere interne, promuovere il progresso scientifico ed economico, promuovere la giustizia, ecc.), ve ne sono altre di carattere economico assai meno generiche, e cioè uno sviluppo sostenibile dell’Europa “ basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi”, nonché “ su un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione ed al progresso sociale”; “combattere l’esclusione sociale e le discriminazioni”, “promuovere la coesione economica, sociale e territoriale e la solidarietà tra gli Stati membri”.
Non c’è chi non veda come per l’avanzata impetuosa del modello economico anglosassone, per la progressiva e tacita adesione ad esso delle autorità di Bruxelles che hanno finito con l’imporlo agli Stati dell’Unione e per l’inadeguatezza delle regole che l’Europa si è data, quegli obbiettivi di carattere economico sono stati tralasciati, o addirittura rovesciati.
Allo sviluppo sostenibile basato su una crescita equilibrata infatti si è sostituito un equilibrio monetario basato su politiche di austerità, comportanti deflazione e quindi regresso economico; l’economia sociale di mercato è stata sostituita da un’economia di mercato ove la piena occupazione non è più una priorità, sostituita anch’essa dalla stabilità monetaria e dalla sovranità del mercato; l’esclusione sociale è un dato di fatto crescente, secondo il modello economico neo-americano, che considera i “perdenti” come inevitabili scorie della competizione economica; in luogo del progresso sociale abbiamo così un regresso, che convive, paradossalmente, con un poderoso progresso tecnologico, regresso che mina la coesione sociale ed economica e la solidarietà.
Ma torniamo al documento di Savona.
Il punto centrale, egli sottolinea, è che nell’Unione Europea vi è stata e vi è tuttora una carenza di politica della domanda aggregata, conseguente alla decisione presa a Maastricht di lasciare la politica fiscale nella piena responsabilità degli Stati membri, sottoponendola però a stringenti vincoli, cioè ai parametri sul deficit massimo di bilancio e sul rapporto tra debito pubblico e “pil”, cui tutti in Paesi dell’eurozona sono tenuti.
Per “agevolare” poi Paesi, come l’Italia, che hanno voluto aderire sin dall’inizio alla moneta comune, ma il cui rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo superava il 60% stabilito dal trattato di Maastricht, fu introdotta la cosiddetta “clausola di convergenza”. Quei Paesi cioè avrebbero dovuto crescere con tassi superiori a quelli degli altri, in modo da convergere gradualmente verso il parametro stabilito, grazie appunto alla maggior crescita del prodotto interno.
Ma -ecco il punto, o meglio la trappola- per poter crescere di più l’Italia avrebbe dovuto espandere la domanda aggregata, ed adottare politiche fiscali espansive; il rispetto dei parametri di Maastricht ha imposto invece politiche deflattive, ed il prodotto interno lordo invece di crescere di più è cresciuto di meno peggiorando così ulteriormente il rapporto debito-pil.
La risposta dell’Europa, ricorda Savona, è che bisognava affrontare il problema con “le riforme”, cioè dal lato dell’offerta, alleggerendo, tra l’altro, il “welfare”, cioè il peso dello “stato sociale” sul bilancio pubblico. Un obiettivo opposto a quello dei Trattati.
L’Italia accettò la politica deflattiva che gli veniva così richiesta, tutto quello che ottenne fu una qualche “flessibilità” nell’applicazione dei parametri. Recepì anche la direttiva sul “fiscal compact”, cioè l’obbligo di pareggio del bilancio, inserito addirittura nella Costituzione. “Si è così reso più stringente – sottolinea Savona- il circolo vizioso tra i bisogni di una maggiore crescita e il rispetto degli accordi sui vincoli fiscali. L’effetto è stato un minore saggio reale di sviluppo e di inflazione e una maggiore disoccupazione, alla cui origine vi è un problema irrisolto di coordinamento tra politica monetaria e politica fiscale, la cui soluzione tentata è stata quella di porre vincoli alla seconda (cioè alla politica fiscale n.d.r.), subordinandola alla prima, invece di usarla per perseguire schemi di crescita capaci di cambiare la prospettiva dell’Unione Europea”.
Un piano europeo di investimenti avrebbe potuto attenuare queste distorsioni, ma il piano Van Miert per lo sviluppo di infrastrutture strategiche prima e quello Junker più recentemente hanno prodotto effetti limitati. Sono mancati cioè quei forti impulsi di cui la domanda aggregata europea ha bisogno per uscire dallo stato permanente di sotto occupazione e di minore crescita rispetto al resto del mondo industrializzato.
Ed il processo di deglobalizzazione in atto – avverte Savona- minaccia di indebolire una delle forze trainanti dell’industria europea orientata all’export, cioè la manifattura, mentre una ulteriore decelerazione può venire dalla politica monetaria, che dovrà tornare alla normalità con un aumento dei tassi ed una riduzione nell’immissione di liquidità (quantitative easing).

Tornare alla politica della domanda

Dunque – sottolinea il ministro per gli Affari Europei- “l’istanza di delineare una politica della domanda riprende un vigore che l’attuale interpretazione politica delle possibilità di azione dell’architettura istituzionale europea non consente di definire nei modi e nei tempi necessari”.
Siamo, finalmente, ad una rivoluzione rispetto a quella “politica dell’offerta”, a quella “supply side” che giunta dagli Stati Uniti ha preteso di cancellare la lezione keynesiana, sfociando poi in un paleocapitalismo darwinista, asociale, drogato di finanza.
“La posizione dell’Italia – afferma ora chiaro e forte Savona- è che la politica economica debba essere orientata alla crescita….anche apportando correzioni all’architettura istituzionale europea. Perché I tempi decisionali dell’Europa non coincidono con la dinamica degli eventi; alle scelte decisionali tipiche della politica è stata tolta discrezionalità, stabilendo indicatori matematico-statistici, come i famosi parametri. Si riteneva che criteri così rigidi avrebbero costretto le economie dei Paesi membri a convergere, ma ciò non è avvenuto.
Per far funzionare l’accordo e in particolare rendere irreversibile l’euro, sostiene Savona, è necessaria ora una strategia alternativa , che rinviando la soluzione pur necessaria dei problemi riguardanti l’integrazione dell’architettura istituzionale dell’Unione, si concentri in una più funzionale interpretazione degli accordi, onde attuare una politica fiscale e monetaria che consenta la convergenza delle condizioni di vita dei cittadini europei, e rivitalizzi il consenso verso l’Unione e la moneta comune.
Il nodo principale da affrontare, secondo il nostro ministro per gli Affari Europei – è l’inversione della funzione della politica fiscale, che invece d’essere al servizio della crescita del reddito e dell’occupazione, ha finito coll’essere funzionale e subordinata alla stabilità monetaria.
“A un quarto di secolo dall’avvio del mercato unico e ad un quinto dall’introduzione dell’euro- sottolinea ancora il ministro- si può affermare che l’obiettivo della stabilità monetaria è stato approssimato, ma è altrettanto chiaro che la stabilità finanziaria è lungi dall’essere approssimata, e che sono stati sacrificati gli obiettivi di crescita reale, di occupazione, e di benessere materiale e sociale.”
In sostanza: le politiche a sostegno dell’euro hanno avuto successo, ma ciò è avvenuto a scapito di tanti cittadini europei, che mostrano d’aver perso fiducia nel futuro dell’unità europea.
La crescita economica inferiore a quella del resto del mondo industrializzato deriva dall’insufficiente applicazione delle riforme, cioè da una incompleta realizzazione della politica dell’offerta, come ritengono i dirigenti di Bruxelles, o dall’assenza di una politica della domanda?
La teoria economica e l’evidenza empirica, risponde Savona non sono in condizione di dirimere la vertenza, ma è certo che dando ancora prevalenza alla politica dell’offerta, cioè alle riforme, continuerebbe la perdita di consenso tra gli elettori, e alle prossime elezioni europee del 2019 potrebbero prevalere gli euroscettici che negano l’utilità di una unione politica delle Nazioni europee.

Le proposte del piano Savona:i poteri della BCE

Ed a questo punto, dopo la diagnosi dei mali, il piano Savona comincia a delineare la possibile terapia. Anzitutto ” il governo italiano chiede la costituzione, con scadenza precisa, di un Gruppo di alto livello che coinvolga gli Stati, il Parlamento e la Commissione europea, che esamini la rispondenza dell’architettura istituzionale europea vigente e della politica economica con gli obiettivi di crescita nella stabilità e di piena occupazione esplicitamente previsti nei Trattati. Tale Gruppo di lavoro dovrà sottoporre al Consiglio europeo, prima delle prossime elezioni, suggerimenti utili a perseguire il bene comune, la politeia che manca al futuro dell’Unione e alla coesione tra gli Stati membri”.
Vanno affrontati inoltre i problemi di una più efficace politica monetaria e di una più incisiva politica fiscale.
Savona riconosce che la moneta unica è indispensabile per il buon funzionamento del mercato unico, e che l’euro, divenuto la seconda moneta negli scambi mondiali, svolge un ruolo determinante nello sviluppo di economie orientate all’export, come sono gran parte di quelle europee.
Ma la moneta unica europea – sottolinea Savona – ha lasciato ancora insoluti una serie di problemi su cui è necessario riflettere. I poteri della Banca Centrale Europea infatti non sono integrati da quelli di uno Stato europeo, che ancora non esiste. Gli interventi sui cambi sono stati delegati alla BCE dal Consiglio europeo, che può revocarli; le funzioni di prestatore di ultima istanza sono state attivate a seguito di pressioni esterne, grazie all’abilità del presidente, ma non sono previste dallo Statuto. Se i poteri di intervento contro la speculazione fossero veramente pieni, gli spread tra i rendimenti dei titoli sovrani europei si dovrebbero azzerare. La BCE inoltre finisce col soffrire per le restrizioni poste dai Trattati in materia di politica fiscale: con esse infatti si trascura l’importanza di un’azione sulla domanda aggregata per conseguire stabilità monetaria e finanziaria, e si sottovaluta l’impatto della deflazione sulla stabilità bancaria.
Per quanto riguarda gli interventi quale prestatrice di ultima istanza, tema assai delicato, sarebbe necessaria, secondo Savona, una razionalizzazione dei poteri della BCE per fronteggiare i futuri attacchi speculativi in maniera più tempestiva ed efficiente.
Se lo squilibrio che la BCE deve affrontare è di liquidità, nascente da attacchi speculativi o da problemi di breve periodo – egli argomenta – un potere di intervento illimitato e non vincolato nelle funzioni di prestatrice non solo non richiederebbe creazione aggiuntiva di base monetaria, ma ridurrebbe anche gli spread, perché la speculazione non avrebbe spazi.
Se invece lo squilibrio è strutturale, occorrono strumenti diversi; occorre creare un meccanismo che non abbia implicazioni deflazionistiche, muovendo secondo le linee decise per la soluzione delle crisi bancarie. Non si vede ragione, egli aggiunge, perché i depositi bancari siano tutelati e i tioli sovrani no.
Per la stessa ragione non imporre l’espansione della domanda interna dei Paesi, come la Germania, l’Olanda, ed ora anche l’Italia, che hanno avanzi nella bilancia corrente estera, in deroga, se necessario, ai vincoli fiscali, incrina la stabilità dell’euro. Ed il sistema rischia di spaccarsi se si induce una biforcazione del percorso tra chi rientra nei due parametri fiscali e chi non riesce a farlo.
Il vizio d’origine nella costruzione dell’eurosistema, secondo Savona, è non aver sistemato prima gli eccessi nel debito pubblico, cosicché ora chi ha un debito pubblico eccessivo deve ricorrere a politiche restrittive per non dare spazio alla speculazione internazionale. Il costo del denaro inoltre, più alto per i Paesi indebitati, divarica ulteriormente le performances economiche dei Paesi dell’Unione.
Non si vede ragione, conclude Savona, per non porre ora rimedio a quel vizio d’origine.

Un politica fiscale più incisiva

Ed eccoci all’altro elemento critico della costruzione europea: la politica fiscale. Vi è ormai una vasta esperienza, afferma Savona, che conferma che la politica dell’offerta (cioè le riforme che migliorino l’efficienza dei comportamenti pubblici e privati) sia necessaria ma non sufficiente a riportare l’economia europea ai livelli di crescita degli altri Paesi industrializzati. Occorre integrarla con un governo della domanda aggregata per compensare i difetti del mercato.
Lo strumento principale di una politica della domanda coerente con quella dell’offerta a livello dell’Unione Europea, afferma Savona, è quella degli investimenti infrastrutturali d’interesse comune, e lo stesso vale per gli investimenti d’interesse nazionale.
Savona dunque, col suo piano, ripropone in sostanza un ritorno, sia pur controllato, alla politica keynesiana, che la “supply side”, la politica dell’offerta, s’illudeva di aver sepolto.
Ma come si fa a tornare ad accrescere il debito pubblico, se proprio quel debito in eccesso è uno dei problemi più spinosi che distorcono il funzionamento dell’eurosistema?
La risposta che da il nostro ministro per gli Affari Europei costituisce forse la parte più creativa ed originale del suo piano. Per un ritorno ad una politica della domanda che integri quella dell’offerta con forti investimenti infrastrutturali, ed anche con un rilancio di quelli previsti dalla strategia di Lisbona 2000 per creare una “knowledge based society”, egli richiama l’attenzione su tre premesse: una migliore conoscenza dei moltiplicatori delle spese di questo tipo; una diversa considerazione dei due parametri fiscali (il limite del 3% del pil sul disavanzo e l’obbiettivo del 60% sul debito complessivo), ed infine una diversa registrazione contabile delle spese per investimenti.
Su quest’ultimo punto egli osserva infatti giustamente che tali spese attengono allo stato patrimoniale più che al conto economico. Solo una parte di tale spesa, pari all’ammortamento del bene investito, dovrebbe, secondo Savona, confluire nel conto entrate e spese dello Stato, e quindi far parte del disavanzo corrente.
Gli investimenti, egli sottolinea, fanno poi aumentare il gettito tributario, consentendo così di finanziare una politica di rilancio dell’attività produttiva senza violare gli accordi europei. I parametri fiscali vanno visti quindi non come obiettivi statici, ma come effetto anche di impulsi di crescita esogeni, come variabile che dipende dalla combinazione tra azione spontanea del mercato e politica economica, la quale torna così ad avere un suo spazio di manovra.

Basterebbe una più attenta interpretazione di Maastricht

Uno spazio però che deve essere circoscritto da una “regola aurea”: la percentuale di disavanzo non deve essere superiore al saggio di crescita nominale del “pil”, cioè crescita reale più tasso d’inflazione. E non occorre – sottolinea Savona – modificare il Trattato; basta una più attenta interpretazione degli accordi di Maastricht. E qui il ministro italiano per Affari Europei sembra quasi lanciare una frecciata verso il rigorismo preteso da Berlino, ricordando che questa “diversa interpretazione” è stata già praticata, quando si trattò di agevolare la riunificazione tedesca.
In conclusione: occorre sì un coordinamento delle politiche fiscali degli Stati dell’Unione Europea, perché vi è stretta dipendenza tra bilancio pubblico e stabilità monetaria, bancaria e finanziaria. Ma l’aver limitato il coordinamento ai vincoli fiscali priva l’Europa di uno strumento (la politica della domanda) indispensabile per correggere gli andamenti negativi del mercato, che da solo non è in grado di garantire la stabilità monetaria e finanziaria, nonché il pieno impiego, condizioni necessarie per il bene comune e per la stessa democrazia.
Savona a questo punto aggiunge tre considerazioni che suonano come moniti.
La prima è che una minor crescita del reddito e dell’occupazione spinge i Paesi a chiudersi in una difesa della sovranità nazionale, come è già accaduto con la Brexit. Cioè se non crescono il reddito e l’occupazione, cresce l’euroscetticismo.
La seconda è che è in atto un processo di de-globalizzazione, che richiede una più attiva politica fiscale, se non si vuol ricadere nelle guerre commerciali, con l’innalzamento di barriere tariffarie e non tariffarie.
La terza è che anche per affrontare i problemi epocali dell’immigrazione è necessario attivare in Europa una politica fiscale comune, altrimenti non resta che chiudere le frontiere marittime e terrestri, rinunciando a difendere i valori di solidarietà umana.
Vi è infine, a conclusione del documento-piano presentato da Savona un’ultima considerazione. Se la definizione di una più adeguata politica fiscale europea, egli nota, è ostacolata dal timore di alcuni Paesi di doversi accollare i debiti altrui, esistono soluzioni tecniche per garantire che ciò non avvenga, come quelle di concordare un piano di rimborsi a lunghissima scadenza, fornendo in garanzia alla BCE una ipoteca sul gettito fiscale futuro o su proprietà pubbliche.
Molti commenti della stampa italiana si sono focalizzati su questa ipotesi. In realtà i nodi centrali del piano Savona sono altri. Il ritorno ad una politica della domanda, certamente. Ma anche questo è uno strumento.
L’obbiettivo vero che il piano si pone è quello di definire una “politeia” per l’Europa Unita. Cioè non dei semplici aggiustamenti di regole tecniche di “governance”, ma una politica capace di ritrovare la strada della crescita e del “bene comune”, riconciliando così i cittadini europei con un’Europa unita.
Savona dunque non vuole distruggere il sogno del l’unità dell’Europa; vuole farlo rinascere. Sono piuttosto coloro che a Bruxelles ed altrove si ostinano ad imporre scelte sbagliate che creano decrescita, disoccupazione, regresso sociale, ad alimentare così l’euroscetticismo ed a distruggere le fondamenta dell’ unità europea.

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