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Home | ©2012 La Finanza sul Web | Articolo visto 12837 volte 24 febbraio 2012

Fondi Comunitari: l’Italia al penultimo posto quanto a rimborsi dall’Europa

Il punto sui Fondi Comunitari: lo stato attuale e gli elementi di criticità

Di Redazione  •  Inserito in: Europa, Finanza, Finanza Internazionale, Planisfero

Luigi Marsullo 1 

Non v’è dubbio che affrontare l’argomento dei Fondi comunitari in modo divulgativo può essere riduttivo perché si tenta di alleggerire, anche più del dovuto, la difficoltà della conoscenza dei meccanismi, a volte oscuri, e delle procedure settoriali, frutto della burocrazia europea alla quale si somma  quella nazionale e quella regionale. Inoltre i provvedimenti che regolano la materia sono soggetti ad aggiornamenti, modifiche, rimodulazioni di risorse etc.; alle problematiche normative si aggiunge, nel caso del nostro periodo di programmazione 2007-2013 anche il progressivo peggioramento della situazione economica europea e nazionale degli ultimi anni, che i Governi di turno hanno affrontato elevando  tasse e imposte, riducendo la spesa pubblica e i trasferimenti alle Regioni; ciò ha rallentato i programmi di spesa in conto capitale e quindi l’utilizzo dei fondi comunitari. Un altro vincolo alla spesa, che viene trattato al termine dell’articolo, assiduamente richiamato dai Governatori, è l’obbligo del rispetto del “patto di stabilità” che ha limitato fortemente l’utilizzo di eventuali risorse regionali accantonate per gli investimenti.

 

L’avanzamento attuale

dei programmi di spesa

 

Cercheremo di descrivere la situazione attuale dell’avanzamento dei Programmi di spesa, che sono stati adottati nel lontanissimo anno 2007, precisando sin d’ora che verranno presentate  considerazioni, soprattutto finanziarie, riguardo il livello di spesa attualmente raggiunto rispetto a quello a suo tempo programmato, con il rischio che tale trattazione semplifichi più del voluto gli argomenti, gli obiettivi e il contesto socio-economico che ha determinato quegli stessi Programmi. È necessario anche accennare al fatto che in questo articolo non saranno ulteriormente considerati altri Fondi europei che riguardano il settore agricolo – circa 8,3 miliardi di euro di dotazione (alimentato dal Fondo FEASR – Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale) – e la pesca – circa 850 milioni di euro di dotazione (alimentato dal Fondo FEP – Fondo Europeo della Pesca).

Il principale documento di programmazione edito nel  2007 che regola il funzionamento e la spesa dei Fondi comunitari per l’intero territorio nazionale e per il periodo di programmazione 2007 -2013 (che ha seguito il precedente periodo 2000 -2006) è il ‘Quadro Strategico Nazionale (QSN) per la politica regionale di sviluppo 2007-2013’ edito dal Ministero dello Sviluppo Economico. Si riporta una citazione dal documento che chiarisce, almeno per sommi capi, quale sia la specificità della politica regionale che si aggiunge alla politica ordinaria

A differenza della politica ordinaria, che persegue i propri obiettivi trascurando le differenze nei livelli di sviluppo, come se tutti i territori interessati fossero caratterizzati da condizioni ordinarie, la politica regionale di sviluppo, nascendo dalla piena considerazione di tali differenze, è specificatamente diretta a garantire che gli obiettivi di competitività siano raggiunti da tutti i territori regionali, anche e soprattutto da quelli che presentano squilibri economico-sociali.

La politica ordinaria è finanziata con le risorse ordinarie dei bilanci. La politica regionale è finanziata da risorse aggiuntive, comunitarie e nazionali, provenienti, rispettivamente, dal bilancio europeo (Fondi strutturali) e nazionali (fondo di cofinanziamento nazionale ai Fondi strutturali e fondo per le aree sottoutilizzate – FAS).

La programmata dotazione finanziaria complessiva di risorse aggiuntive, ammontava nel 2007 a 124,7 miliardi di euro, di cui 101,6 miliardi destinati al Mezzogiorno, così suddivisi:


Risorse globali politiche regionali periodo 2007-2013

 

Fonte QSN -Quadro Strategico Nazionale

 

L’obiettivo Convergenza riguarda Campania, Puglia, Calabria, Sicilia e in parte la Basilicata a titolo transitorio (phasing out) mentre l’Obiettivo Competitività Regionale e Occupazione le altre regioni (compresa la Sardegna a titolo transitorio, phasing in). Queste risorse, destinate a ridurre gli squilibri regionali, vengono alimentate da tre fonti: i Fondi Strutturali europei (FESR -Fondo Europeo di Sviluppo Regionale- e FSE -Fondo Sociale Europeo-) il cofinanziamento nazionale a complemento del contributo comunitario e il FAS -Fondo per le Aree Sottoutilizzate-.

Il contributo comunitario è sostanzialmente definito dal QSN nella quantità e nella spesa anno per anno mentre il cofinanziamento nazionale è stato inizialmente stabilito dalla Delibera CIPE (Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica) n. 36/2007. Il cofinanziamento nazionale dei Programmi Operativi di interesse nazionale e interregionale (compresi nel QSN) è alimentato dalle risorse del Fondo di Rotazione (rif. Legge 183/87) che vengono periodicamente rese disponibili attraverso Decreti del Ministero dell’Economia (per esempio, i decreti di ottobre ’11 pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale del 4 febbraio 2012 hanno sbloccato il cofinanziamento nazionale per il 2011)  mentre per i Programmi Operativi di interesse regionale è prevista, oltre alle risorse nazionali del Fondo di Rotazione, una partecipazione minima alla spesa da parte del bilancio delle singole Regioni  pari a circa il 15% del cofinanziamento nazionale. Infine l’entità iniziale delle risorse FAS, indipendenti dal cofinanziamento nazionale ai Fondi comunitari, è stata inizialmente stabilita dalla legge Finanziaria 2007 (rif. Legge 296/2006).

 

I programmi operativi

del Quadro Nazionale

 

Il Quadro Strategico Nazionale contiene n. 41 Programmi Operativi Regionali (POR) n. 8 Programmi Operativi Nazionali (PON) e 2 Programmi Operativi Interregionali (POI) che si ripartiscono tra loro i Fondi Strutturali e il relativi cofinanziamento nazionale; a questi si aggiungono n. 14 Programmi Operativi per la Cooperazione territoriale europea, per un totale di n.65 Programmi da gestire e far funzionare.

Le vicende dei Fondi europei con cofinanziamento nazionale hanno seguito percorsi (accidentati)  accomunati alle parallele difficoltà dei Fondi FAS (che da poco tempo ha assunto il nome di Fondo di Coesione). Questo articolo tratta solo dei Fondi comunitari e in particolare dei più recenti aggiornamenti che riguardano lo stato di avanzamento del QSN.

Il primo spiacevole dato di riferimento europeo è che il nostro Paese, nel dicembre 2010 (come ha riferito il Ministro Barca nell’audizione del 6 dicembre 2011 alla Commissione Bilancio congiunta Camera e Senato), si trovava al penultimo posto in Europa (prima della Romania) come rimborsi da parte dell’Europa ed era in ritardo anche rispetto al medesimo periodo del precedente periodo di programmazione 2000-2006. A livello nazionale consideriamo i dati recentemente presentati (dicembre 2011) dalla Ragioneria Generale dello Stato nei “bollettini statistici” sul Monitoraggio Interventi Comunitari Programmazione 2007/2013 nei quali si riportano i dati finanziari rilevati al 31 ottobre 2011.

 

I ritardi dell’Italia

 

Per l’Obiettivo Convergenza (che ricordiamo riguarda le Regioni Campania, Puglia, Calabria, Sicilia e Basilicata (regione Phasing out) a fronte di una disponibilità di circa 43,6 Mld di euro sono state spese il 14,34% delle risorse e impegnate il 39,76% delle risorse, con il rilievo che l’impegno di risorse non è detto che sottenda all’effettiva successiva spesa. Detto in altri termini; se una certa Regione ha impegnato per esempio 20 milioni di euro per un bando destinato a migliorare l’efficienza energetica delle imprese, bisogna aspettare che il bando venga aperto, che le domande presentate vengano istruite, che venga pubblicata la graduatoria, che gli investimenti vengano realizzati (in tre o quattro anni considerando eventuali proroghe) e dopo rendicontati per ricevere i contributi, cioè può passare molto tempo tra l’impegno di spesa e la spesa vera a propria.

Se consideriamo che il 2011 è stato il quinto anno di programmazione e le risorse disponibili sono 43,6 Mld di euro da spendere in sette anni, con un facile operazione (cioè sommando la spesa per anno -2007, ’08, ’09. ’10, e per il 2011 solo la metà della spesa prevista dal QSN)  possiamo dire che ad ottobre 2011 avremmo dovuto impegnare almeno 28 Mld di euro con una spesa già sostenuta di circa 17 Mld, pari al 38,5% di avanzamento. Quindi allo stato attuale siamo indietro nella spesa di circa 10,5 Mld di euro solo per il Sud (spesi 6,25 Mld euro).

Per l’Obiettivo Competitività (che riguarda le regioni del Centro-Nord, compresa la Sardegna) la situazione congiunturale è migliore anche perché le risorse disponibili sono molto inferiori rispetto al Sud: infatti si tratta di 15,8 Mld per 15 regioni (contro i 43,6 Mld per 5 regioni). Al 31 ottobre 2011 sono state spese il 28,36% delle risorse e impegnate il 49,55% delle stesse. Riproponendo il ragionamento del paragrafo precedente avremmo dovuto spendere almeno 7 Mld di euro contro i 4,5 Mld effettivamente spesi. In complesso per questi due Obiettivi al momento siamo in ritardo di spesa di circa 13 Mld di euro.

Nella seguente tabella si riportano gli stessi dati espressi in termini percentuali.

 

 Elaborazione dati Luigi Marsullo

 

Il rischio del

disimpegno automatico

 

È difficile comprendere come in una situazione di alti tassi di disoccupazione e acuta crisi economica (che è diventata recessione) non si riescano a spendere risorse di tale entità. Il rischio maggiore, specialmente per le Regioni Convergenza, che è sancito dal “disimpegno automatico” (rif. art. 93 del regolamento CE 1083/2006) delle risorse non utilizzate entro un certo periodo è stato sostanzialmente evitato per il 2011, grazie sia ad “accorgimenti” tecnici che di fatto potrebbero spostare il disimpegno al 2012 sia ad interventi strategici (la cui efficacia sarà tutta da verificare) promossi nell’ultima fase del Governo Berlusconi e che stanno trovando attuazione sotto il Governo Monti che, tra l’altro, ha istituito il nuovo Ministero per la Coesione Territoriale (Ministro Fabrizio Barca).

In definitiva, il Governo ha presentato alla Commissione Europea una proposta (il Piano di Azione Coesione, ultimo aggiornamento 3 febbraio 2012) per spendere rapidamente parte dei Fondi europei delle regioni del Sud (in questo caso si sono aggiunte anche Abruzzo, Molise e Sardegna) accentrando gli interventi solo su quattro obiettivi (istruzione, agenda digitale, occupazione, ferrovie), sancendo di fatto sia il parziale fallimento (o inutilità) della precedente programmazione della politica regionale sia la conseguente incapacità (o debolezza) delle Amministrazioni centrali e regionali demandate alla programmazione e gestione delle risorse. Attualmente questo Piano dovrebbe impegnare fino al 2013 risorse per circa 3,74 Mld di euro. Se limitiamo l’attenzione alle risorse rimodulate e/o riprogrammate destinate dalle quattro Regioni Convergenza più la Basilicata al Piano di Azione Coesione e riportate nella seguente tabella

 

Regioni Obiettivo Convergenza

      

 risulta che l’impatto finanziario di questo Piano sul totale delle risorse inizialmente disponibili di 43,6 Mld di euro è molto ridotto e quindi anche se fosse interamente realizzato non darebbe un deciso impulso alla velocizzazione della spesa; Il POR FESR Sicilia da solo, per esempio, vale 6,5 Mld di euro e dopo la contribuzione al Piano vale ancora circa 5,5 Mld di euro, di cui al 30 ottobre 2011 sono stati spesi solo circa 680 mil. euro.

 

Il cofinanziamento nazionale

Finalmente escluso

dal Patto di stabilità

 

Patto di Stabilità. Nel decreto salva Italia (DL 6 dicembre 2011, n. 201 convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 3 commi 1 e 2) la normativa ha finalmente recepito che le spese effettuate per gli anni 2012, 2013 e 2014 (fino a un plafond annuo di un miliardo per tutte le Regioni italiane), a valere sulle risorse dei cofinanziamenti nazionali dei fondi strutturali comunitari, siano escluse dal computo del Patto di Stabilità. Il problema è noto: il Patto di Stabilità Interno nacque dall’esigenza di far convergere le economie degli Stati dell’Unione Europea verso specifici e rigorosi parametri, comuni a tutti, e condivisi a livello europeo in seno al Patto di Stabilità e Crescita (trattato di Maastricht). Da circa dieci anni ormai, tutte le regioni, le province ed i comuni italiani sono stati chiamati a concorrere al risanamento della finanza pubblica, concordando ogni anno con lo Stato i tagli da effettuare per contenere la spesa pubblica. Le quote di finanziamento comunitario sono sempre state escluse dal Patto di Stabilità mentre finora non era possibile farlo per la quota nazionale di origine statale e regionale; questo comportava una scelta difficile:

  1. non spendere i fondi con il rischio di perdere il contributo comunitario;
  2. utilizzare i fondi violando il Patto di Stabilità e subire le relative pesanti sanzioni.

Le Regioni hanno normalmente scelto l’opzione (a) lamentandosi con il Governo nazionale del fatto che il Patto di Stabilità nuocesse allo sviluppo regionale. In realtà i regolamenti comunitari sui Fondi strutturali avrebbero permesso, già prima degli ultimi interventi normativi nazionali sullo stesso Patto, l’utilizzo del contributo comunitario riducendo la quota di cofinanziamento nazionale. Tale opportunità peraltro è stata utilizzata dalla Grecia, Spagna e Portogallo. Come si vede nella prima tabella, nel QSN del 2007 era previsto che il tasso di cofinanziamento nazionale sarebbe stato uguale a quello comunitario, cioè 50% e 50%. Per le regioni dell’Obiettivo Convergenza (il cui prodotto interno lordo pro capite è inferiore al 75% della media dell’UE allargata) i regolamenti comunitari consentono che il cofinanziamento nazionale si riduca al 25% (contro il 50% iniziale). Questa opportunità richiede però la capacità delle Amministrazioni centrali e regionali di concordare con la Commissione europea questa revisione e apparentemente comporterebbe una riduzione complessiva dei fondi disponibili. Non è così; infatti la parte restante del cofinanziamento nazionale (l’altro 25%) potrebbe essere utilizzato per programmi di spesa svincolati dai tempi imposti dalla programmazione comunitaria. Questa opportunità è stata recentemente colta, per esempio, nell’ambito del citato Piano di Azione Coesione. Come si nota i 1.280 Mil di euro destinati alle ferrovie derivano da un definanziamento di Programmi Operativi regionali e riguardano interventi che verranno realizzati fin oltre il 2015. Ovviamente resta da verificare se e quando queste risorse nazionali saranno disponibili e saranno effettivamente erogate.

Ma la situazione

rimane allarmante

 

In conclusione, la situazione attuale sullo scarso livello di utilizzo dei Fondi comunitari rimane comunque allarmante, anche in considerazione dei recenti provvedimenti governativi, qualora già nei primi mesi del 2012 non si realizzi sia a livello centrale che regionale una decisa e percepibile inversione di tendenza tesa a velocizzare la spesa e tale da convincere le Istituzioni europee che il prossimo anno, quando verrà definita la ripartizione dei finanziamenti europei per il 2014-2020, l’Italia sia in grado di spendere nuove e probabilmente maggiori risorse (per il periodo 2014-2020 è previsto uno stanziamento complessivo di 376 miliardi di euro contro i 347 miliardi del periodo 2007-2013).

  1. l’Autore è economista di infrastrutture. A seguito dell’esperienza internazionale presso IFAD/Nazioni Unite in collaborazione con la Banca mondiale, FAO, Commissione Europea (dove ha valutato progetti di infrastrutture finanziati dal Fondo di Coesione –Grecia, Irlanda, Spagna e Portogallo-)  etc. si occupa da oltre trent’anni di finanziamenti di infrastrutture, investimenti industriali, turistici, etc. promuovendo, tra l’altro, sia il cofinanziamento pubblico-privato sia l’uso efficiente di Fondi regionali e comunitari. Nello scorso periodo di programmazione, per esempio, ha realizzato a favore dell’ANAS, quale migliore stazione appaltante, un intenso programma di recupero di fondi regionali-strutturali per la realizzazione di infrastrutture stradali. Nel periodo della sua effettiva attività (2002-2004) ha recuperato circa 10,7 miliardi di euro sul Quadro Comunitario di Sostegno 2000-2006, la cui componente europea altrimenti sarebbe stata trasferita, come da normativa comunitaria, al Fondo di Coesione
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Autore: Redazione » Articoli 670 | Commenti: 235

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