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Home | ©2011 La Finanza sul Web | Articolo visto 16408 volte 30 settembre 2011

RIPENSARE LA FUNZIONE DEL DEBITO PUBBLICO

Di Redazione  •  Inserito in: finanza italiana, Focus

di Roberto Melchiorre

L’attuale crisi finanziaria mondiale, iniziata nel  2007 e ancora particolarmente virulenta e preoccupante a distanza di quattro anni, rischia di strappare la palma della durata e della gravità a quella tristemente famosa del 1929.

Ogni diagnosi e ogni rimedio finora seguiti si sono dimostrati inadeguati. il mostro continuamente risorge. Forse la soluzione è semplice, ma occorre trovare l’uovo di Colombo.

Proviamo ad affrontarla partendo dall’esperienza quotidiana, comune a ogni cittadino.  I singoli individui, così come tutte le famiglie, provvedono normalmente ai mezzi della loro sussistenza, al proprio fabbisogno finanziario, attraverso i redditi che periodicamente percepiscono e, in circostanze particolari, soprattutto di fronte a spese eccezionali o di notevole impegno, contraendo debiti, che si obbligano a restituire, per l’ammortamento del capitale e degli interessi, impiegando una parte dei loro redditi futuri. Qualunque tipo di debito non investito per aumentare le proprie entrate, ma per far fronte alle spese correnti, si traduce immancabilmente in una riduzione del proprio reddito futuro e del proprio tenore di vita.

Quello che appare chiaro e lineare nella vita privata di ogni cittadino presenta qualche particolare in più se riferito all’esperienza collettiva dello stato. Anche lo stato vive dei propri redditi ordinari (le entrate tributarie), si indebita contraendo prestiti (con l’emissione e la vendita di titoli del debito pubblico) per far fronte a spese che superano le sue entrate normali, si obbliga alla restituzione del debito e al pagamento degli interessi. Rispetto al privato cittadino lo stato beneficia, però, di qualche privilegio particolare: paga normalmente interessi meno elevati di quelli chiesti al privato; tramite l’emissione di moneta primaria può contrarre presso la banca centrale prestiti non gravati d’interesse, che, anzi, grazie al diritto di signoraggio e all’inflazione supplementare che possono provocare, aumentano le sue entrate e diminuiscono il valore dei suoi debiti.

Ciononostante, anche lo stato, attraverso l’indebitamento non finalizzato a nuovi investimenti produttivi, ma a far fronte a spese correnti, vede  inevitabilmente diminuire il proprio reddito futuro e il tenore di vita dei suoi cittadini, che dovranno per lui restituire il debito e pagare gli interessi.

Per l’individuo la vicenda rimane nell’ambito fisiologico se vengono rispettati alcuni limiti: che il tasso d’interesse non superi l’inflazione; che le rate non intacchino il suo minimo vitale e che vi sia una possibilità di restituire il prestito entro tempi ragionevoli. Superati questi confini, la sua situazione comincia a essere rischiosa.

Anche lo stato è soggetto a limiti analoghi, che appariranno più chiari dopo una breve illustrazione della storia del debito italiano, dall’unificazione ai nostri giorni, perché solo attraverso lo studio della storia si possono comprendere gli errori del passato ed evitare di replicarli nel futuro. E lo studio dell’evoluzione  temporale del debito pubblico italiano è emblematico ed offre esempi di buona e di cattiva gestione, difficilmente riscontrabili altrove.

L’evoluzione del debito pubblico nei 150 anni dell’Unità d’Italia.

Il rapporto debito pubblico/prodotto interno lordo dal 1992 a oggi è sempre stato superiore al 100% e ha raggiunto le punte più elevate, intorno al 120%, nel 1994 e nel 2010. In un’ottica di più lungo periodo, che abbracci l’intero arco temporale dell’Italia postunitaria, si può osservare

che il rapporto debito/Pil ha superato la stessa soglia del 100% solamente in altre tre fasi, che hanno coinciso rispettivamente con i primi decenni della storia unitaria, con la prima e seconda guerra mondiale.

Nel primo caso si dovettero affrontare i problemi connessi alla riunificazione, alla riorganizzazione e ristrutturazione dello stato, all’assunzione dei debiti degli stati preunitari, alla terza guerra d’indipendenza.

Nel secondo e nel terzo caso si dovettero affrontare le spese connesse all’immane sforzo bellico dei due conflitti mondiali.

La crescita abnorme del debito pubblico, iniziata negli anni Ottanta ed esplosa nei due decenni successivi, non è collegata a circostanze altrettanto eccezionali, e assume perciò un aspetto del tutto anomalo, che va attentamente esaminato riguardo alle sue cause, alla durata, alla sua gravità e agli esiti ipotizzabili.

Alla base del fenomeno alcuni eventi particolarmente rilevanti. Fino alla metà degli anni Sessanta era normalmente  rispettato l’art. 81 della Costituzione che imponeva, al quarto comma, che le nuove spese dovessero indicare i mezzi per farvi fronte. La norma non avrebbe dovuto far sorgere dubbi sul fatto che le entrate utilizzabili dovessero derivare dalle tasse, da introdurre in modo definitivo di fronte a nuove spese di natura permanente. La sentenza della Corte ha invece interpretato la norma nel senso che le nuove spese potessero sostenersi anche contraendo nuovi debiti.

Dalla fine degli anni Sessanta la sensazione che l’economia sarebbe cresciuta senza interruzioni a ritmi elevati aprì la strada alle agitazioni sessantottine e a più aspre rivendicazioni sindacali, salariali e dei diritti, rapidamente cristallizzate nello statuto dei lavoratori.

L’istituzione delle regioni a statuto ordinario e la riforma sanitaria degli anni Settanta, oltre a realizzare uno specifico dettato costituzionale e un maggiore decentramento dello stato e della pubblica amministrazione, hanno contribuito indubbiamente ad una maggiore lievitazione e disinvoltura della spesa pubblica e hanno reso più  difficile il suo controllo ed il suo contenimento.

A livello mondiale, invece, la conferenza di Bretton Woods, del luglio 1944, che  aveva realizzato per la prima volta un sistema internazionale basato su rapporti di cambio fissi tra le valute, tutte agganciate al dollaro, agganciato a sua volta all’oro, veniva meno alla sua funzione regolatrice. Il 15 agosto 1971 gli Usa, infatti, sospendevano la convertibilità del dollaro in oro, perché il Tesoro americano non riusciva più a soddisfare le richieste di convertibilità. La rottura di questo sistema, nel 1971, tolse alle banche centrali l’ancoraggio dell’ordine monetario internazionale. Ciò permise la fluttuazione dei cambi e l’inflazione cominciò a galoppare raggiungendo tassi a due cifre, che caratterizzarono l’economia di  tutti i paesi industrializzati dell’Occidente. durante tutti gli anni Settanta

Sempre sul piano internazionale, nel 1972 fu stipulato un accordo (il c. d. Primo serpente monetario) tra gli stati dell’allora Comunità Economica Europea, per mantenere un margine di fluttuazione predeterminato e ridotto tra le valute comunitarie e tra queste e il dollaro. Anche il Serpente monetario, così come i successivi tentativi di regolamentazione dei cambi (secondo serpente monetario e sistema monetario europeo), naufragò schiacciato da fluttuazioni eccessive.

Nel 1973 in Italia fu iniziata una radicale riforma fiscale che permise l’aumento del numero dei contribuenti (da cinque milioni nel 1974 divennero  ventidue milioni) e l’aumento dell’aliquota media dell’imposta sulle persone fisiche (per il lavoratore medio dell’industria, che aveva un’aliquota media inferiore al 4%, nel biennio 1979-80 tale aliquota era già salita all’11%). Allora e in seguito, fino all’attuale pressione fiscale vicina al 44%, la riforma ha assunto senza dubbio una rilevanza epocale.

Con le due crisi del petrolio degli anni Settanta il prezzo del petrolio ha subito aumenti shoccanti; il contro shock  petrolifero del 1986 non ha apportato una corrispondente riduzione del prezzo del greggio, ma la differenza è stata in buona parte acquisita dallo stato attraverso un aumento dell’imposta di fabbricazione.

Dalla metà degli anni Settanta all’inizio degli anni Novanta, la preoccupazione di recuperare e di salvaguardare il valore d’acquisto dei salari ha determinato una strenua difesa della scala mobile, rivelatasi però infausta e sciagurata. Essa è riuscita, apparentemente, e con ritmi costantemente sfalsati, a riallineare i salari ai prezzi, ma ha comportato per molti anni un’erosione del valore reale delle retribuzioni a causa del  fiscal drag. Inoltre, accanto ai danni di un disastroso appiattimento dei trattamenti economici fra lavoratori di diverse qualifiche, ha replicato e perpetuato un processo inflattivo sempre più pesante.

Nel giugno 1981 il governo, d’accordo con il governatore della banca d’Italia C. A. Ciampi, ha deciso un provvedimento disastroso relativo al debito pubblico, il “divorzio tra Tesoro e Banca d’Italia”: quest’ultima non avrebbe più finanziato il debito pubblico stampando banconote e il deficit sarebbe, invece, stato compensato attraverso l’emissione di titoli di debito pubblico (bot, cct, btp); il risultato raggiunto non è stato certamente quello desiderato, quanto piuttosto quello di costringere il governo a pagare gli interessi, che vanno ad accrescere il debito stesso e a ridurrela spesa primaria (corrente e in conto capitale).

Il trattato di Maastricht, nel presupposto che la politica di bilancio è una questione d’interesse di tutta la Comunità europea, ancorché decisa a livello nazionale, fissa alcune regole fondamentali per i bilanci dei singoli stati. Esse riguardano  il divieto per le banche centrali di finanziare con moneta il Tesoro; il divieto che i rapporti disavanzo/Pil e debito/Pil superino rispettivamente il 3% e il 60%; il divieto di ogni tipo di garanzia del debito di un paese da parte degli altri paesi della Comunità.

In estrema sintesi, scossoni di origine internazionale (rottura del sistema di Bretton Woods, crisi petrolifere) e nazionale (sentenza n. 1/1966 della  Corte Costituzionale, aspre rivendicazioni sindacali e statuto dei lavoratori, istituzione delle regioni, riforma sanitaria ed estensione dei trattamenti delle pensioni, scala mobile, divorzio del Tesoro dalla Banca d’Italia) hanno rotto gli argini in Italia all’aumento della spesa (oltre che dell’inflazione, del deficit, del debito e degli interessi sul debito); altri fattori (riforma fiscale, contro shock petrolifero) hanno agito dal lato delle entrate pubbliche, moltiplicandole senza limite, nel vano tentativo di inseguire una spesa riottosa che, slegata da ogni vincolo, non si faceva mai raggiungere; il cittadino, sempre più tartassato, e tuttavia marchiato dell’infamia di evasore, ha visto erodere progressivamente il volare reale e monetario del proprio reddito; le imprese hanno investire ridotto i propri investimenti o hanno riparato all’estero; la crescita economica è diminuita fino a divenire stagnante e la disoccupazione è aumentata per tutte le fasce d’età; le banche hanno raffinato e sviluppato i loro giochi d’azzardo, eseguiti con i depositi dei cittadini, e si sono appassionate a operazioni molto speculative, facendo guadagnare agli amministratori bonus favolosi in caso di operazioni fortunate e immiserendo i depositi dei cittadini in caso di operazioni sfortunate. I tentativi, per lo più a livello comunitario, di contrastare in qualche modo gli inconvenienti più palesi (disordine monetario, svalutazione delle monete, debito pubblico intollerabile), dal serpente monetario allo SME, al trattato di Maastricht, all’istituzione della Banca europea, all’introduzione dell’euro, hanno dato risultati insoddisfacenti, se non contraddittori.

L’attuale situazione vede la pressione fiscale intollerabile, il debito pubblico non sufficientemente frenato, la disoccupazione ad alti livelli, la svalutazione in ripresa, la recessione costantemente alle porte, la speculazione sempre in agguato.

La funzione economica del debito pubblico è ancora attuale?

Di fronte ad una situazione che comporta tanti e tali inconvenienti non sembra inopportuno domandarsi se la funzione del debito (privato e pubblico) da noi dedotta dall’esperienza quotidiana del privato cittadino e della famiglia, di poter affrontare subito spese eccezionali o di particolare impegno, rinviando al futuro l’obbligo della restituzione della somma ricevuta, con la consapevolezza che si dovrà affrontare un costo aggiuntivo per il pagamento degli interessi ed una riduzione del proprio tenore di vita, non sia troppo semplicistica, o addirittura errata. Con uno sguardo alle definizioni elaborate dalla dottrina specialistica notiamo allora che il debito pubblico, come ogni altra forma di ricchezza, è stato visto nella sua funzione economica di offrire un mezzo per distribuire il reddito in un orizzonte temporale più vasto.

Per altri  il ricorso ai prestiti pubblici ha lo scopo fondamentale di indurre il pubblico a detenere più titoli e meno moneta.

L’ottica giustificatrice del debito sembra quindi essere prevalentemente quella del risparmiatore, il quale potrebbe ricorrere anche a sistemi diversi per distribuire il suo reddito nel tempo, non quella dello stato, per il quale il debito comporta sempre un costo supplementare, lieve o pesante che sia.

È doveroso accennare a questo punto alla teoria della neutralità del debito pubblico enunciata dal Ricardo. Per essa il debito pubblico produce gli stessi effetti della tassazione, con la sola differenza che le imposte sarebbero sostenute in un momento futuro e gli interessi relativi non sarebbero altro che l’adeguamento della rata al valore attuale della relativa imposta. Sebbene abbia avuto un largo seguito, la teoria è tuttavia basata su presupposti che normalmente mancano nella realtà: richiede che il debito pubblico sia emesso sempre per far fronte a esigenze inderogabili, che il contribuente futuro possa sostenere un onere fiscale sempre più pesante (effetti negativi del debito sull’accumulazione), che non abbia a sua volta spese eccezionali indifferibili, o che la crescita economica sia costante e sufficiente a permettere ogni onere aggiuntivo. Ma anche nell’ipotesi che la teoria fosse corretta, non si vedrebbe il motivo di addossare a generazioni future un’imposta da pagare per una spesa inderogabile attuale.

Dato che il debito pubblico costituisce sempre un problema, o un costo per la società, che nelle società contemporanee tende indefinitamente a crescere, in termini assoluti e in rapporto al Pil, tanto da divenire a volte insostenibile per i singoli stati, se non per più vaste aree economiche legate da vincoli di solidarietà, è bene esaminare  se esistano delle strategie che consentano un rientro del debito pubblico, se le stesse siano state sperimentate nella storia, se abbiano avuto successo, se abbiano richiesto un prezzo, e quale.

L’imperativo del rientro del debito pubblico

La maggior parte dei sistemi economici moderni è caratterizzata dall’esistenza di elevati livelli di debito pubblico.

In modo particolare, il debito pubblico italiano ha spesso presentato dimensioni  più alte in confronto agli altri Paesi occidentali. In realtà è sempre stato contraddistinto da una tendenza all’accumulazione “connaturata” più elevata che in altri Paesi.

Individuare nella storia dell’Italia unitaria le cause delle punte estreme del debito conseguito e le politiche di rientro nel tempo adottate può forse aiutare a trovare possibili soluzioni al problema attuale, o quantomeno a renderci edotti dei rischi che stiamo correndo.

Una causa del primo episodio di debito superiore al 100% del Pil, risalente ai primi decenni dopo l’unificazione, va rinvenuta innanzitutto nella decisione di non ripudiare i debiti precedenti ereditati all’inizio dagli stati preunitari. Questa decisione fu alla base dell’elevato peso della spesa per gli interessi che condizionò l’evoluzione del bilancio nei decenni successivi.

Un secondo fattore riguardante lo stesso periodo è da ricondurre al ruolo che ha assunto l’Italia nel processo di sviluppo industriale, che ha spinto a utilizzare la spesa pubblica come strumento per dotare il Paese di una solida struttura economica e promuovere un avvenire di progresso civile e sociale oltre che economico.

Un terzo fattore, comune a tutte e tre le fasi di massima tensione, va ricercato nelle spese sostenute nella Terza guerra d’indipendenza e nelle due Guerre Mondiali.

Nell’esperienza più recente, quella che parte dagli anni Settanta, la crescita del debito ha tratto origine oltre che dalle maggiori spese dovute al potenziamento dello “Stato sociale”, quale fonte di finanziamento delle spese per l’istruzione, la previdenza e la sanità, anche dalle molteplici errate e dissennate scelte politiche assunte a livello internazionale e nazionale, che abbiamo in parte in precedenza elencato.

Nella storia del debito pubblico italiano non si sono verificati episodi di fallimento dello stato. Non si può dire, tuttavia, che le politiche di rientro dal debito adottate siano state sempre indolori o abbiano avuto sempre successo.

La riduzione dell’indebitamento ha preso la prima volta la strada di una rigorosa politica fiscale, quale l’esperienza di rientro del 1876, legata ai sacrifici che la Destra Storica ha imposto al Paese subito dopo l’unificazione e realizzata con inasprimenti d’imposte (famosa è l’impopolare tassa sul macinato) e tagli alle spese.

Nell’età giolittiana (1897-1906) la politica del rientro ha potuto prendere la strada della forte crescita dei livelli di attività economica per un periodo prolungato. Il regime fascista nel 1926 ha adottato il sistema  del ripudio, quando ha permesso il consolidamento del debito.

Infine, il rientro dal debito, al termine della seconda guerra mondiale, ha preso la strada della rapida inflazione, che ha annullato la spesa per il pagamento degli interessi. Tuttavia, questi “rimedi” non si sono mai rivelati permanenti, e il debito, dagli anni Settanta, ha ripreso ad essere accumulato con inusitato vigore,  indipendentemente dalla esistenza di circostanze nazionali o internazionali di particolare gravità.

Di fronte a questa situazione del tutto anomala, vale la pena esaminare anche da un punto di vista generale le teorie sulla formazione del debito pubblico, che aiutano a comprendere quali ragioni possano spingere le autorità politiche a fare scelte non “ottimali” in tema di politica fiscale e gestione della finanza pubblica, e possono così chiarire soprattutto la tendenza all’attuale accumulazione del debito.

Interpretazioni come quella dei modelli basati sulle “illusioni fiscali” (Buchanan e Wagner, 1977) fanno luce sulle fluttuazioni a breve termine della spesa e della tassazione intorno alle elezioni. Esse sostengono che i politici, in occasione delle  elezioni, sono sempre disposti a seguire politiche espansive, che creano consenso, e a dilazionare le imposte, che creano opposizione, in ciò riuscendo fondandosi sulle illusioni degli elettori, i quali non comprendono che politiche espansive pre-elettorali dovranno essere pagate con recessioni in seguito. Altri modelli incentrati su comportamenti e aspettative razionali come quelli intergenerazionali, pongono l’accento sul perché scegliendo il debito si operi di fatto una ridistribuzione a favore della generazione corrente di elettori trasferendo l’onere del debito sulle generazioni future. Così, secondo questo tipo di teorie, una generazione egoista potrebbe votare a favore di politiche che trasferiscano l’onere della tassazione sulle generazioni future.

Molto aderenti alla realtà sembrano essere anche i modelli d’interessi geograficamente dispersi, che spiegano la dimensione dei bilanci e in particolare del denaro pubblico speso in progetti locali al fine di ottenere voti. I rappresentanti con un elettorato geograficamente identificato, sovrastimando i benefici di progetti pubblici nei propri distretti rispetto ai finanziamenti che invece sono distribuiti su scala nazionale, causano una promozione eccessiva di progetti locali. La conclusione è deleteria: la distribuzione geografica dei costi, dei benefici e del potere di decisionepuò costituire un’importante differenza per il bilancio nel suo complesso.

Le differenze nei deficit di alcuni paesi possono essere spiegati anche facendo riferimento alle istituzioni di bilancio, cioè a tutte le norme e ai regolamenti attraverso cui i bilanci vengono redatti,  approvati ed attuati. Non a caso una delle riforme più comunemente invocate concerne l’introduzione di una legge a livello costituzionale che prescriva l’equilibrio di bilancio o più in generale di regole che limitino la discrezionalità dei governi nell’inseguire i deficit.

Ancora elevati deficit possono essere spiegati attraverso i modelli della “guerra di attrito” (Alesina e Drazen, 1991), che interpretano bene le  cause della natura del nostro disavanzo a partire dal secondo dopoguerra. Le guerre di attrito interne alle coalizioni governative sono state la causa principale della scarsa determinazione dei governi nell’intervenire incisivamente per risolvere il problema del debito nella paura di rompere il delicato equilibrio di interessi creatosi. I governi che si sono succeduti non possedevano la necessaria solidità per affrontare questioni tanto politicamente spinose e mancavano della coesione necessaria per attuare una manovra di aggiustamento permanente. Il risultato è stato il perdurare di politiche fiscali necessariamente di compromesso, che dovevano tenere conto delle necessità di sopravvivenza di una miriade di modeste fazioni politiche portatrici di altrettante ideologie.

Le teorie politiche che vedono nei diversi sistemi elettorali una fonte di nuovo squilibrio aiutano a comprendere l’origine di tale situazione che va ravvisata soprattutto nella natura del tutto peculiare del nostro sistema elettorale e politico. Infatti, nonostante la riforma del sistema elettorale (di tipo proporzionale fino al 1993, ibrida e confusionaria successivamente) ancor oggi il sistema di votazione e l’esistenza di un numero  imprecisato di autorità e centri decisionali autonomi non è in grado di generare una maggioranza universalmente riconosciuta e autorevole che possa sostenere un governo forte abbastanza da  imporre una politica di aggiustamento basata su tagli alle spese che riesca ad attuare un serio risanamento della finanza pubblica.

Alla luce di ciò che è accaduto in passato, delle possibili politiche di rientro, dell’attuale stato della politica in Italia, è possibile trarre qualche osservazione conclusiva. Non è possibile perseguire la strada percorsa dalla destra storica nei primi decenni del regno, quella dei sacrifici edi un inasprimento della pressione fiscale, perché  quest’ultimo ha già superato i limiti della tollerabilità.

Non è possibile adottare una politica che faccia perno sulla ripresa economica, com’è avvenuto in epoca giolittiana, atteso che la crescita del Pil dagli anni Settanta si è attestata su percentuali tendenti allo zero. In conclusione, sarebbe solo possibile ridurre celermente e strutturalmente la spesa pubblica non produttiva e per spese correnti, sostituire parzialmente il debito gravato dagli interessi con debito esente (monetizzazione del debito), favorire una moderata inflazione, che riduca il peso degli interessi residui, imporre la norma sulla effettiva parità di bilancio, mobilitare i fondi destinati agli investimenti.

Al di fuori della soluzione prospettata restano poche possibilità, tutte dalle conseguenze tragiche, e precisamente: il ripudio dei debiti pubblici, l’inflazione galoppante, l’uscita dell’Italia dall’euro.

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